Ved Martsministeriets første statsrådsmøde den 22. marts 1848 erklærede kong Frederik 7., at han fra da af betragtede sig som konstitutionel konge. Dermed var ansvaret for statsmagten i praksis overdraget regeringen. Alligevel handlede de politiske beslutningstagere i tiden efter, som om statsmagten i virkeligheden lå et andet sted end hos dem. Med andre ord var staten fra 1848 til 1864 reelt tom.

I Den tomme stat udredes de mange tråde, der er spundet på kryds og tværs mellem aktørerne på den politiske scene fra 1848 til 1864, en af dansk histories mest komplicerede perioder, der blandt de vægtigste begivenheder tæller Junigrundlovens indførelse, de slesvigske krige samt det smertefulde tab af Slesvig og Holsten i 1864.

Bogens tyngdepunkt er i hovedstaden, og forfatteren søger at forklare det kaotiske forløb ved hjælp af fem netværk: Sorø-folkene, som står bag tvangsfordanskningen af Slesvig, Helstatsfolkene, som forgæves søger at gennemføre en realistisk politik, De nationalliberale, hvis politik fører til katastrofen 1864, Bondevennerne, som kæmper for at bevare Junigrundlovens demokrati, og den socialt isolerede kreds omkring kong Frederik 7. og grevinde Danner. Bogens nøglepersoner portrætteres idé-, bevidstheds- og mentalitetshistorisk.